打通生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電
2021-12-27
打通生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電，是激勵生物質(zhì)類垃圾能量利用的舉措，也是敞亮生活垃圾能量利用發(fā)展方向的舉措，具有戰(zhàn)略意義；而且，目前有些地區(qū)具有協(xié)同處置生活垃圾的生物質(zhì)發(fā)電能力，同時，又有些城市具有協(xié)同處置生物質(zhì)類垃圾的生活垃圾發(fā)電能力，打通生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電具有現(xiàn)實意義。
但一直以來，生物質(zhì)發(fā)電和生活垃圾發(fā)電是兩個并行領(lǐng)域，各自獨立發(fā)展，導致兩個領(lǐng)域存在行政優(yōu)益權(quán)和技術(shù)要求等方面的差異，打通生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電需要消除這些差異或消除這些差異引起的分歧。本文探討這些差異及其消除這些差異或其影響的建議。
1.生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電的項目性質(zhì)不同
1）項目性質(zhì)不同生物質(zhì)發(fā)電和生活垃圾發(fā)電雖然在諸多方面的規(guī)則相同，①都是企業(yè)投融資建設(shè)運營，②都必須符合土地用途管制制度和規(guī)劃管理制度，③都按申請、受理、審查、決定流程行政核準，④都享受財政補貼（電價優(yōu)惠和處理費地方財政補貼），但兩者的性質(zhì)不同，生物質(zhì)處理是私利項目，主要追求經(jīng)濟效益；生活垃圾處理是公益項目，主要追求公共利益。正因為項目性質(zhì)不同，其組織責任主體和合同性質(zhì)也不同。
2）項目組織主體不同生物質(zhì)處理由生物質(zhì)產(chǎn)生者負責組織，生活垃圾處理由行政機關(guān)負責組織，這已由《固廢法（2020年第二次修訂）》規(guī)定。對于秸稈，《固廢法（2020年第二次修訂）》第六十四條規(guī)定縣級以上政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責指導農(nóng)業(yè)固體廢物回收利用體系建設(shè)，第六十五條規(guī)定產(chǎn)生農(nóng)業(yè)固體廢物的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當采取回收利用和其他防止污染環(huán)境的措施；但對于生活垃圾，《固廢法（2020年第二次修訂）》第四十八條明確規(guī)定縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生等主管部門應(yīng)當組織對城鄉(xiāng)生活垃圾進行清掃、收集、運輸和處理，可以通過招標等方式選擇具備條件的單位從事生活垃圾的清掃、收集、運輸和處理。這是在權(quán)衡農(nóng)業(yè)固廢處理的私利與生活垃圾處理的公益基礎(chǔ)上作出的法律規(guī)定。
3）項目合同性質(zhì)不同生物質(zhì)發(fā)電合同是企業(yè)合同，生活垃圾發(fā)電合同是行政協(xié)議（行政合同）。既然生物質(zhì)發(fā)電主要追求私利（保障私利平衡私利公益），且組織責任主體是生物質(zhì)產(chǎn)生者，那么，生物質(zhì)發(fā)電項目合同就是生物質(zhì)產(chǎn)生者與處理者之間的企業(yè)合同，行政機關(guān)沒有行政優(yōu)益權(quán)；生活垃圾發(fā)電醒目則不同，一是公益項目（保障公益平衡私利公益），二是行政機關(guān)負有組織責任，此種情況下行政機關(guān)具有《行政許可法》授予的行政機關(guān)行政優(yōu)益權(quán)——當公共利益受到威脅和法律法規(guī)較大變化時行政機關(guān)具有變更和撤銷行政協(xié)議的優(yōu)益權(quán)，所以，生活垃圾發(fā)電項目合同是行政協(xié)議（行政合同）。因為項目性質(zhì)與合同性質(zhì)不同，導致生物質(zhì)發(fā)電項目與生活垃圾發(fā)電項目的市場化指數(shù)不同。生物質(zhì)發(fā)電項目是完全市場化項目，在合同履行中生物質(zhì)“資源”完全由市場配置（這里的生物質(zhì)資源除農(nóng)林種養(yǎng)殖垃圾外，也包括生物質(zhì)類生活垃圾），生物質(zhì)產(chǎn)生者與處理者在市場上相互選擇與討價還價，遵循物有所值（價高者得）原則，最后達成交易；但生活垃圾發(fā)電項目在生活垃圾“資源”選擇上必須服從行政協(xié)議安排，生活垃圾處理者必須按行政協(xié)議無條件妥善處理生活垃圾，否則，行政機關(guān)便可行使行政優(yōu)益權(quán)。
由此得出：結(jié)論一：生物質(zhì)發(fā)電項目可以自由協(xié)同處置生活垃圾，生活垃圾發(fā)電項目只有在完全妥善處理生活垃圾基礎(chǔ)上才能協(xié)同處置生物質(zhì)。當然，因兩者都享受財政補貼，當彼此協(xié)同時必須重新核算財政補貼單價。
2. 生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電的燃料熱值不同
就焚燒發(fā)電而言，燃料熱值是主要技術(shù)指標之一，而目前生物質(zhì)的低位熱值遠大于生活垃圾的低位熱值（以下簡稱低位熱值為“熱值”）。生物質(zhì)的熱值在12000kJ/kg—15000kJ/kg（自然干燥），接近劣質(zhì)煤的熱值水平，而且比較穩(wěn)定；但生活垃圾的熱值小于9000kJ/kg，預計干濕分開后生活垃圾的熱值可以達到12000kJ/kg左右，變化幅度較大。這導致生物質(zhì)發(fā)電協(xié)同處置生活垃圾與生活垃圾發(fā)電協(xié)同處置生物質(zhì)兩者之間的巨大差異。生物質(zhì)發(fā)電協(xié)同處置生活垃圾具有比較優(yōu)勢。一是實際處理量可以大于設(shè)計處理量，因生活垃圾的熱值遠小于生物質(zhì)的熱值，意味著生物質(zhì)發(fā)電的焚燒爐可以協(xié)同處置更多的生活垃圾，如設(shè)計1000噸/日的生物質(zhì)焚燒爐爐/余熱鍋爐可能處理1200噸/日以上生物質(zhì)和生活垃圾（只要爐排機械負荷許可），而且可以減少燃料收集運輸貯存成本和賺取生活垃圾處理費（地方財政補貼），相比而言，生活垃圾的收集運輸貯存成本低于生物質(zhì)的相應(yīng)成本，而且，生活垃圾處理費大多已經(jīng)列為城市預算的環(huán)境衛(wèi)生專項經(jīng)費，有穩(wěn)定來源，這比花錢購買生物質(zhì)更省事。二是可以穩(wěn)定燃料來源，解決生物質(zhì)發(fā)電項目的生物質(zhì)供應(yīng)不足且不穩(wěn)定問題，賺取規(guī)模效益。一般而言，生物質(zhì)發(fā)電協(xié)同處置生活垃圾比單純處理生物質(zhì)更具優(yōu)勢。相反，生活垃圾發(fā)電協(xié)同處置生物質(zhì)不一定具有比較優(yōu)勢。一臺設(shè)計1000噸/ 日協(xié)同處置生物質(zhì)時的實際處理量肯定低于設(shè)計處理能力，且設(shè)計熱值越小其實際處理量也越小，實際情況是，在用的生活垃圾發(fā)電的焚燒爐/余熱鍋爐的設(shè)計熱負荷一般較低（設(shè)計熱值一般低于9000kJ/kg），用來協(xié)同處置生物質(zhì)將損失設(shè)計出力能力（25%—60%），此時，能否獲得更高經(jīng)濟收益取決于協(xié)同處理生物質(zhì)后的發(fā)電收入是否具有邊際收益。
由此得出結(jié)論二，生物質(zhì)發(fā)電協(xié)同處置生活垃圾比生活垃圾發(fā)電協(xié)同處置生物質(zhì)更具優(yōu)勢。
3. 結(jié)論與建議
綜合結(jié)論一與結(jié)論二，打通生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電應(yīng)盡可能通過生物質(zhì)發(fā)電協(xié)同處置生活垃圾。針對實際情況，為便于打通生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電，建議如下：
1）各地規(guī)劃時應(yīng)樹立生物質(zhì)發(fā)電協(xié)同處置生活垃圾理念，規(guī)劃生物質(zhì)發(fā)電項目而非生活垃圾發(fā)電項目，而且加大力度推行生活垃圾干濕分開以提高發(fā)電用生活垃圾的熱值。
2）對于生活垃圾發(fā)電的設(shè)計處理能力有過剩的城市，應(yīng)主動改造現(xiàn)有生活垃圾焚燒爐/余熱鍋爐以提高其協(xié)同處置生物質(zhì)的能力（在完全妥善處理生活垃圾前提下為不閑置設(shè)備而協(xié)同處置生物質(zhì)，是一種消極行為）。
3）統(tǒng)一生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電的成本、收益核算辦法和財政補貼辦法，并由此改進生物質(zhì)發(fā)電與生活垃圾發(fā)電的建設(shè)運營模式。
